Ministerio de Trabajo de la
Provincia de Buenos Aires y medidas de acción directa estatales
(Comentado por Rodolfo Capón Filas)
“En
la ciudad de La Plata, a 11 de marzo de 2013, habiéndose establecido, de
conformidad con lo dispuesto en el Acuerdo 2078, que deberá observarse el
siguiente orden de votación: doctores Pettigiani, Negri, Soria, Hitters, Kogan,
Genoud, de Lázzari, se reúnen los señores jueces de la Suprema Corte de
Justicia en acuerdo extraordinario para pronunciar sentencia definitiva en la
causa L. 115.211, "Asociación Trabajadores del Estado contra Fisco de la Provincia
de Buenos Aires. Acción declarativa".
Antecedentes
El
Tribunal del Trabajo N° 2 del Departamento Judicial La Plata hizo lugar a la
acción meramente declarativa promovida por la Asociación de Trabajadores del
Estado en los términos establecidos en el pronunciamiento dictado a fs. 100/108
vta., imponiendo las costas en el orden causado. La mencionada entidad sindical
interpuso recurso extraordinario de inaplicabilidad de ley (fs. 111/121 vta.),
el que fue concedido por el citado tribunal a fs. 137.
Dictada
a fs. 160 la providencia de autos y hallándose la causa en estado de pronunciar
sentencia, la Suprema Corte decidió plantear y votar la siguiente c u e s t i ó
n: ¿Es fundado el recurso extraordinario de inaplicabilidad de ley?
V O T A C I Ó N
A
la cuestión planteada, el señor Juez doctor Pettigiani dijo: I. El tribunal de
origen declaró procedente la acción meramente declarativa articulada por la
Asociación de Trabajadores del Estado, dejando establecido que el Ministerio de
Trabajo de la Provincia de Buenos Aires no constituye
el órgano imparcial al que hace referencia el art. 39 inc. 4 de la Constitución
local.
No
obstante, determinó -por mayoría- que hasta tanto sea dictada la ley
pertinente, la promotora del pleito debía cumplir las eventuales convocatorias
realizadas por dicho organismo estatal en el marco de los procedimientos de
conciliación obligatoria que hubieran de aplicarse en los conflictos colectivos
que lo tengan comoparte interesada, aun con el Estado provincial como
destinatario de la medida. Por otro lado, dispuso -también por mayoría exhortar
al Poder Ejecutivo provincial como principal responsable a que impulse por la
vía que corresponda el proyecto legislativo del caso a los fines de viabilizar
la operatividad de la manda constitucional referida. II. Contra dicho
pronunciamiento se alza la legitimada activa mediante recurso extraordinario de
inaplicabilidad de ley, en el que denuncia violación de los arts. 14, 14 bis,
16, 28, 33, 75 inc. 22 y cctes. de la Constitución nacional; 10, 11, 39, 57 y
cctes. de la Constitución provincial; y de los convenios 87, 89, 154 y 158 de
la O.I.T. Se agravia, concretamente, del tramo de la decisión impugnada en el que se resolvió que
hasta el dictado de la ley de creación del organismo imparcial a que se refiere
el inc. 4 del art. 39 de la Constitución local, en el marco de las
controversias colectivas suscitadas entre la asociación gremial demandante y el
Estado provincial, la primera debía cumplir con las eventuales convocatorias
formuladas por la autoridad administrativa laboral. Aduce que mal puede el juzgador
de grado fundar ese fragmento del fallo en la necesidad de asegurar la paz
social, cuando la sola circunstancia de que el Estado intervenga como juez y
parte en el conflicto exhibe su actuación carente de imparcialidad. Afirma,
además, que la no aprobación de una legislación que reglamente la garantía de
que un órgano imparcial actúe en diferendos de esa naturaleza en los supuestos
en que el propio Estado asume el rol de empleador le resulta imputable sólo a
éste. Invoca en apoyo de su planteo el informe 336 emitido por el Comité de
Libertad Sindical de la O.I.T. con motivo del caso que lleva el número 2369,
haciendo referencia al valor que la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha
otorgado a los dictámenes de los organismos de control de la mencionada entidad
internacional en los precedentes que cita a fs. 114 vta./115 del escrito de
réplica. Sostiene que la reglamentación efectuada mediante las leyes 13.453 y
13.757 se opone al mandato constitucional, no resultando competente el
Ministerio de Trabajo para convocar a las partes con fundamento en la ley
10.149. En definitiva, entiende que el mecanismo que mediante el fallo que
ataca se legitima es rechazado por la citada organización internacional.III. El
recurso no prospera. 1. La potestad revisora de la Suprema Corte está circunscripta
al contenido de la sentencia según la concreta impugnación que contra ella se
formule en el recurso
extraordinario de inaplicabilidad de ley (conf. doct. causas L. 103.000,
"Boyler", sent. del 21-III-2012; L. 107.783, "Menno", sent.
del 14-III-2012). En este orden, he de señalar que el pronunciamiento de grado
ha sido consentido por el Fisco demandado, pese a haberse opuesto a la
procedencia de la pretensión intentada por la actora a influjo del planteo sustentado
en la inexistencia de los recaudos para la promoción de una acción -como la
presente- fundada en el art. 322 del Código Procesal Civil y Comercial (v. contestación
de la demanda, fs. 63/74), pues bien pudo haberla recurrido. Ahora bien,
fijados los límites de la competencia casatoria (art. 289, C.P.C.C.; conf.
causas L. 103.000 y L.107.783, cit.; entre muchas otras), este Tribunal se ve impedido
de abrir juicio acerca del acierto o desacierto sustancial
que en cuanto a la procedibilidad de la acción en sí misma por la que se
inclina el a quo, desde que –como señalé- ello no ha sido objeto de
cuestionamiento, arribando firme a esta instancia extraordinaria y quedando -por
ende- marginado de revisión. Sentado lo anterior, corresponde ingresar en el análisis
de la crítica. 2. En lo que interesa, en el veredicto el tribunal de grado
estableció no probado que con posterioridad al inicio del presente proceso la
Asociación de Trabajadores del Estado hubiera sido citada como parte en
el marco de un procedimiento de conciliación obligatoria derivado de un
conflicto colectivo de trabajo exteriorizado mediante medida de fuerza de
acción directa de fecha 11 de noviembre
de 2009. No obstante, destacó que -a su modo de ver- el eventual acatamiento
por parte del referido sindicato de un trámite de tal naturaleza no resultaba violatorio
de la teoría de los propios actos, en tanto importaba el cumplimiento de la ley
vigente (vered., fs. 100/101).
En la sentencia, abordó -en primer lugar- la pretensión vinculada a lo que hubo
de caracterizar como "el estado de incertidumbre que le ha generado a la
Asociación de Trabajadores del Estado la sanción de la ley 13.453 (...) en
cuanto la misma, dictada con posterioridad a la entrada en vigencia de la actual
Constitución provincial, le otorga en su artículo 12, facultades al Ministerio
de Trabajo local que a criterio de la accionante, deben
considerarse
privativas del órgano imparcial establecido en el inciso 4 del artículo 39 de
la Constitución provincial..." (sent., fs. 103). En ese marco, despejó la
cuestión declarando que el
Ministerio de Trabajo provincial no es el órgano imparcial previsto por la
citada cláusula constitucional (fs. 104 vta.), cuestionado en su rol en el
terreno de las facultades conferidas por la referida ley 13.453 (art. 12). Desde
este punto de vista, continuó su razonamiento expresando que la intervención de
la evocada autoridad provincial del trabajo no vulneraba el derecho constitucional
de ejercer la huelga. Afirmó, en ese sentido, que en pos de alcanzar la paz
social, aquél no resulta afectado en la medida que el tránsito obligatorio de
las partes en conflicto por una instancia de conciliación no importe que éstas
se encuentren conminadas a arribar a un acuerdo. Juzgó, asimismo, que el plazo contemplado
en la ley 10.149 (art. 28) lucía razonable a tal efecto. Seguidamente, concluyó
que hasta tanto no se dictara
la ley que resolviera la conformación del tribunal especial conforme la manda
contenida en el art. 39 inc. 4 de la Constitución provincial, los sujetos
involucrados en un
conflicto colectivo de trabajo debían acatar el procedimiento de conciliación
obligatoria vigente en el ámbito local, "porque a falta de una deseable
mejor solución, dicho procedimiento actúa en procura de un interés superior de
la sociedad como canalizador de las controversias sociales, facilitando el
diálogo y la paz social de la comunidad" (fs. 105).
No
obstante, dispuso exhortar al Poder Ejecutivo provincial para que por medio de
la vía correspondiente actuara en consecuencia, impulsando el proyecto
legislativo del caso para tornar operativa la garantía constitucional en
cuestión. 3. En el marco de la garantía que la Constitución nacional reconoce a
los gremios de recurrir a la conciliación y al arbitraje (arts. 14 bis y 75
inc. 22), la Constitución provincial, tras reafirmar en el Estado provincial el
ejercicio indelegable del poder de policía en materia laboral (art. 39 inc. 1),
en lo que aquí tiene relevancia, también garantiza la libertad sindical y el derecho
de huelga (inc. 2) y, específicamente, a favor de los trabajadores estatales el
de negociación de sus condiciones
de trabajo y la sustanciación de los conflictos colectivos entre el Estado
provincial y aquéllos a través de un organismo imparcial que determine la ley
(inc. 4).
Como
adelanté, la definición del pronunciamiento vinculada a esta última garantía se
halla exenta de crítica. No obstante, en el contexto del análisis que habré de
desarrollar, no cabe sino ratificar que, como hubo de declararse en la
sentencia de grado, es manifiesto que
el
Ministerio de Trabajo local no constituye el órgano dotado de imparcialidad,
ante quien -por mandato constitucional- deben sustanciarse los conflictos colectivos
que se susciten entre el Estado provincial y sus agentes. 4. Sentado ello, y
conforme surge de la reseña de agravios,
la impugnación se dirige a controvertir el tramo del pronunciamiento de origen
en el cual se dispone que hasta tanto se apruebe la mentada ley reglamentaria,
la Asociación
de Trabajadores del Estado deberá continuar compareciendo a aquellas
convocatorias que, en el marco de los conflictos colectivos, formule el
Ministerio de Trabajo local.
La decisión sobre el punto debe ser confirmada. Al respecto, debo señalar que
la Ley de Ministerios 13.757 (y modif.) -cuya inconstitucionalidad no ha sido
declarada- faculta al Ministerio de Trabajo a intervenir en todo lo relativo a
las negociaciones y convenciones colectivas de trabajo en todo el territorio provincial
y en los conflictos individuales o colectivos de trabajo públicos provinciales
o municipales y privados, ejerciendo facultades de conciliación y arbitraje con
arreglo a las normas aplicables (art. 23 incs. 3 y 4).
También
su antecesora, la derogada ley 11.175 (B.O., 11-XII-1991; posteriormente
reformada por la ley 12.090, entre otras normas), otorgaba en su art. 15, incs.
15 y 16, prerrogativas sustancialmente análogas al entonces Ministerio de
Gobierno y Justicia.
En
ese esquema competencial advierto justificada la convocatoria a la instancia de
conciliación formulada por la autoridad ministerial, pues ello no importa la
afectación de los derechos colectivos de la asociación sindical demandante,
quien deberá cumplir con dicho trámite impuesto por un plazo determinado, sin
encontrarse compelida a alcanzar un acuerdo ni aceptar fórmulas de avenimiento.
En este sentido, el Comité de Libertad Sindical de la O.I.T. se ha expedido
declarando que no puede considerarse como atentatorio de la libertad sindical
una legislación que prevea procedimientos de conciliación y arbitraje
(voluntario) en los conflictos colectivos como condición previa a la
declaración de una huelga siempre y cuando el recurso al arbitraje no tenga
carácter obligatorio y no impida en la práctica el recurso a la huelga (La
Libertad Sindical. Recopilación de decisiones y principios del Comité de
Libertad Sindical del Consejo de Administración de la O.I.T., quinta edición
revisada, Oficina Internacional del Trabajo, Ginebra, 2006, párrafo 549). Conocida
es la trascendencia que la Corte Suprema de Justicia de la Nación (casos
"A.T.E.", A.201.XL, del 11-XI-2008 y "Rossi", R.1717.XLI,
del 9-XII-2009) así como el Tribunal que integro han reconocido a las
directrices hermenéuticas que emergen de los informes y recomendaciones de los
órganos de control de la O.I.T., esto es, la Comisión de Expertos en Aplicación
de Convenios y Recomendaciones y el Comité de Libertad Sindical. En este
sentido, es doctrina legal de esta Corte que constituyen una referencia
insoslayable a tener en cuenta para resolver los casos concretos en los que
pudieran verse afectados derechos vinculados a la libertad sindical (conf.
causas L. 79.331, "Ferulano" y L. 93.122, "Sandes", ambas
sents. Del 5-X-2011). En esta línea de pensamiento, he de afirmar -siguiendo
destacada doctrina autoral- que la conciliación obligatoria como medio de
composición, convocada en el caso por la autoridad estatal, que conlleva la
obligatoriedad de participar en el procedimiento mas no la de arribar a un
acuerdo, por un plazo razonable, no afecta sustancialmente el derecho a
recurrir a medidas de acción directa, sino que sólo lo condiciona al
cumplimiento de una breve instancia administrativa (conf. Tratado de Derecho
del Trabajo,dirigido por Mario E. Ackerman, Tomo VIII, Rubinzal-Culzoni
Editores, 1ra. Ed., Santa Fe, 2007, p. 699 y ss.).
De
modo que la convocatoria realizada por la autoridad estatal en el ámbito de
actuación conferido por la ley 13.757, abastecido en la especie con las razones
que fundadamente llevaron al tribunal de grado a juzgar su admisión -aunque
temporalmente acotada-, inspiradas –en esencia- en la necesidad de asegurar la
paz social, me inclina a convalidar el aspecto del fallo que ha sido puesto
bajo crítica con los alcances que allí fueron establecidos.
Efectivamente,
es mi convencimiento que no otra puede ser la decisión en el tópico objetado
por el quejoso, en tanto tal mesurada conclusión se orienta a admitir una
fórmula superadora del diferendo, instando y posibilitando el diálogo entre las
partes, en búsqueda de una solución que provea la paz social, sin menoscabar
-por lo que he dicho y por lo que habré de señalar- las garantías inalienables
de que gozan los actores sociales involucrados.
5.
A esta altura, me permito recordar que el Comité de Libertad Sindical también
ha sostenido que en caso de mediación y arbitraje en conflictos colectivos, lo
esencial es que todos los miembros de los órganos encargados de esas funciones
no sólo sean estrictamente imparciales, sino que también lo parezcan, tanto a
los empleadores como a los trabajadores interesados, para obtener y conservar
la confianza de ambas partes, de lo cual depende realmente el funcionamiento
eficaz del arbitraje aun cuando sea obligatorio (La libertad Sindical, ob.
cit., párrafo 598). En esta línea, se inscribe la recomendación formulada a la
Argentina por el mencionado órgano sosteniendo que es necesario que la decisión
de iniciar el procedimiento de conciliación en los conflictos colectivos, en
particular en el sector público, corresponda a un órgano independiente de las
partes en conflicto y pide al Gobierno que tome medidas en este sentido (caso
2535, queja presentada contra el Gobierno de la Argentina por la Unión de
Trabajadores de la Educación de Río Negro -U.N.T.E.R.- y la Confederación de
Trabajadores de la Educación de la República Argentina -C.T.E.R.A.-).
Idéntica
tesitura hubo de adoptar el Comité con relación al caso 2369 -invocado tanto en
el recurso como en la demanda-, vinculado con una queja presentada por la
Asociación de Trabajadores del Estado, indicando que sería deseable que la
decisión de iniciar el procedimiento de conciliación en los conflictos
colectivos corresponda a un órgano independiente de las partes en conflicto,
pidiendo al Gobierno que ponga la legislación y la práctica de conformidad con
los convenios 87 y 98 de la O.I.T. (Informe 336 del Comité de Libertad
Sindical). Desde este cuadrante, considero que consagrada constitucionalmente
la garantía de que los conflictos colectivos entre el Estado provincial y sus
agentes se sustancien ante un organismo independiente e imparcial (art. 39 inc.
4, Constitución provincial), carácter que ha sido desconocido al Ministerio de
Trabajo provincial, la exhortación que la sentencia contiene para que el Poder
Ejecutivo arbitre los mecanismos institucionales pertinentes a fin de impulsar
el dictado de la ley especifica de creación de dicho ente, con el objetivo de
intervenir en ese tipo de disputas originadas en el sector público, no se
exhibe en pugna con tales pautas directrices, sino que -en rigor- responde y se
ajusta a ellas. En este orden, la decisión de convalidar el papel que el
pronunciamiento apelado otorga a la autoridad ministerial -si se me permite la
expresión- en una suerte de etapa de transición o espera hasta la aprobación de
la ley en cuestión, con el loable e impostergable propósito de resguardar la
necesaria armonía que debe imperar para la vida en sociedad deriva de un juicio
meditado y prudente de parte de los magistrados que así lo han resuelto. Ello,
claro está, en el contexto definido por la admisión de una actuación temporal
limitada por parte de aquélla, en el lapso razonable que demande el dictado de
la normativa encomendada, de modo tal que permita la amplitud de debate que la
trascendencia del tema requiere, sin menoscabar la necesidad de una adecuada
respuesta legislativa para los actores sociales interesados en forma directa. 6.
Por los motivos expuestos, propongo al Acuerdo el rechazo del recurso
extraordinario de inaplicabilidad de ley deducido, confirmando el
pronunciamiento de grado en lo que ha sido materia de agravio, y haciendo
propia la exhortación al Poder Ejecutivo provincial (art. 144 inc. 3 de la
Const. pcial.), y extendiendo la misma al Poder Legislativo (art. 103 inc. 13
de la Const. pcial.) para que arbitren los medios institucionales a fin de
lograr una pronta aprobación de la legislación que torne operativa la garantía
consagrada para los agentes estatales en el art. 39 inc. 4 de la Constitución
local. Las costas deberán imponerse en el orden causado, haciendo
mérito de las particularidades del tema planteado (arts. 68, párrafo segundo, y
289, C.P.C.C.). Voto por la negativa.
A
la cuestión planteada, el señor Juez doctor Negri dijo:
Adhiero
a la propuesta decisoria del doctor Pettigiani.
Voto
por la negativa.
A
la cuestión planteada, el señor Juez doctor Soria dijo:I. El recurso luce
insuficiente (art. 279 del C.P.C.C.). …
II.
En virtud de lo expuesto, corresponde rechazar el recurso de inaplicabilidad de
ley deducido.
Costas
por su orden atento las particularidades que exhibe el caso (art. 68 del
C.P.C.C.).
Con
el alcance indicado, voto por la negativa.
A
la cuestión planteada, el señor Juez doctor Hitters dijo: -I. Habré de adherir
al voto del doctor Pettigiani. … III. Con tales alcances, voto por la negativa.
La
señora Jueza doctora Kogan, por los mismos fundamentos del señor Juez doctor
Soria, votó también por la negativa.
A
la cuestión planteada, el señor Juez doctor Genoud dijo:
Adhiero
al sufragio del doctor Soria….Voto por la negativa.
El
señor Juez doctor de Lázzari, por los mismos
fundamentos del señor Juez doctor Soria, votó también por la negativa.
Con
lo que terminó el acuerdo, dictándose la siguiente S E N T E N C I A
Por
lo expuesto en el acuerdo que antecede, se rechaza el recurso extraordinario de
inaplicabilidad de ley traído. Costas por su orden, atento las particularidades
que exhibe el caso (arts. 68 y 289, C.P.C.C.).Regístrese, notifíquese y
devuélvase.”
SCBA
"Asociación Trabajadores del Estado contra Fisco de la Provincia de Buenos
Aires. Acción declarativa", 11.03.2013.
Comentario
"La causa había sido elevada a la
Suprema Corte mediante un recurso de inaplicabilidad de ley interpuesto por la parte actora, ATE.
En la sentencia de grado el Tribunal
del Trabajo –y hasta tanto no se conforme legislativamente el Organismo
Imparcial consagrado en el artículo 39 inciso 4º de la Constitución Provincial-
había ratificado la competencia del Ministerio de Trabajo y por su intermedio
el procedimiento de conciliación obligatoria en el marco de conflictos en los
cuales estuviesen involucrados empleados de la administración pública
provincial.
Esta sentencia de la Suprema
Corte es lógica para mantener la paz social pero reitera la carga del Poder Legislativo de
la pcia.de Buenos Aires de sancionar la norma creando el organismo imparcial
que ordena la Constitución Provincial: como se aprecia, la solución definitiva
todavía no se ha logrado".
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